L’ERGASTOLO OSTATIVO AL VAGLIO DELLA CORTE EUROPEA DEI DIRITTI DELL’UOMO

Strasburgo, 21 giugno 2017 – Con comunicazione del 30 maggio 2017, la Corte europea dei diritti dell’uomo ha informato il Governo italiano che il 12 dicembre 2016 è stato presentato un ricorso, Viola c. Italia, avente ad oggetto l’ergastolo “ostativo”, ai sensi dell’articolo 4 bis della legge n. 354 del 1975, qualificandolo come una reclusione a vita senza alcuna possibilità di revisione della pena.

Il ricorrente è assistito dal collegio di difesa composto dall’avvocata Antonella Mascia, del foro di Verona e Strasburgo e dagli avvocati professori Valerio Onida e Barbara Randazzo di Milano.

Detenuto dal 1992, prima della presentazione del ricorso alla Corte europea dei diritti dell’uomo, il ricorrente aveva presentato istanza di liberazione condizionale in Italia, ma le giurisdizioni interne l’avevano dichiarata inammissibile e non l’avevano esaminata nel merito.

Rilevante, secondo la Corte europea dei diritti dell’uomo, la lamentata violazione dell’articolo 3 della Convenzione (proibizione della tortura) riguardo alla concreta possibilità che la pena a vita sia comprimibile de jure e de facto, ma anche riguardo alle garanzie che la procedura di liberazione condizionale offre in concreto, al fine di permettere la valutazione dell’effettivo percorso riabilitativo del detenuto.

Inoltre, la Corte europea dei diritti dell’uomo ritiene rilevante esaminare se nel caso di specie sia stato legittimo legare la possibilità di accedere alla comprimibilità della pena a vita alla collaborazione con la giustizia, mettendo in dubbio che la collaborazione possa essere considerata una prospettiva di rilascio per motivi legittimi di ordine penologico.

Infine, la Corte europea dei diritti dell’uomo ritiene meritevole di attenzione la compatibilità del regime penitenziario previsto in caso di ergastolo “ostativo” con l’obiettivo di riabilitazione e di inserimento dei detenuti e con il rispetto degli obblighi positivi da parte dello Stato di garantire ai detenuti sottoposti a questo regime la possibilità di lavoro e di reinserimento richiesti dagli articoli 3 e 8 della Convenzione (diritto al rispetto della vita privata e familiare).

Il Governo italiano dovrà ora rispondere alle seguenti domande:

“1. Tenuto conto dei principi elaborati dalla Corte in materia (Hutchinson c. Regno Unito [GC], n. 57592/08, §§ 42-45; CEDU 2017; Vinter e altri c. Regno Unito [GC], nn. 66069/09 e altri due, §§ 103-122, CEDH 2013 (estratti)), l’ergastolo ostativo può essere considerato una pena comprimibile de jure e de facto, ai sensi dell’articolo 3 della Convenzione?

2. La legislazione italiana offre al ricorrente “una prospettiva di rilascio e una possibilità di riesame della sua pena” (Hutchinson, precitata, § 42)? Il ricorrente dispone di una procedura di riesame della pena che permetta di “tener conto dei suoi progressi nel percorso riabilitativo e di determinare se ha fatto progressi tali che nessun motivo legittimo di ordine penologico giustifichi più la sua detenzione” (Hutchinson, precitata, § 43; Vinter e altri, precitata, § 119)?

3. Il fatto di limitare la possibilità di compressione della pena con la sussistenza della collaborazione con la giustizia, soddisfa i criteri stabiliti dalla Corte per valutare la comprimibilità dell’ergastolo e la sua conformità all’articolo 3 della Convenzione? La collaborazione con la giustizia corrisponde alla nozione di “prospettiva di rilascio” per motivi legittimi di ordine penologico (Trabelsi c. Belgio, n. 140/10, §§ 134-139, CEDU 2014 (estratti))?

4. Tenuto conto dei principi sanciti dalla Corte in materia, il regime penitenziario in questione può essere ritenuto compatibile con l’obiettivo di riabilitazione e di reinserimento dei detenuti? Lo Stato ha rispettato i suoi obblighi positivi di garantire ai detenuti a vita la possibilità di lavorare al loro reinserimento secondo l’articolo 3 (Murray c. Paesi Bassi [GC], n. 10511/10, §§ 102-104, CEDU 2016) e 8 della Convenzione (Khoroshenko c. Russia [GC], n. 41418/04, § 121, CEDU 2015)?”

La prima relazione del Presidente del Garante nazionale dei detenuti italiano Mauro Palma

Strasburgo, 22 marzo 2017 – Ieri il Presidente del Garante Nazionale dei detenuti italiano, Mauro Palma, ha presentato in Parlamento la prima Relazione relativa al bilancio del primo anno di attività. Il lavoro del Garante Nazionale in questo anno è stato notevole e di notevole pregio per il suo alto valore inclusivo, volto a riportare i luoghi di detenzione nell’alveo della legalità e del rispetto dei diritti umani.

In breve per capire appieno la sua funzione, è importante ricordare che il Garante Nazionale è un’autorità collegiale indipendente di garanzia dei diritti delle persone private della libertà. L’Italia è giunta all’istituzione del Garante Nazionale al termine di un percorso avviato fin dal 1997, di cui tappe cruciali sono state innanzitutto l’avvio dell’esperienza locale di figure di promozione, sollecitazione e controllo, denominate Garanti territoriali, via via definite anche da leggi regionali, in secondo luogo il Piano d’azione elaborato in risposta alla “sentenza pilota” della Corte di Strasburgo nel caso Torreggiani e altri c. Italia (8 gennaio 2013), infine la ratifica italiana del Protocollo opzionale alla Convenzione contro la tortura delle Nazioni Unite che obbliga ogni Stato parte del Protocollo a istituire un meccanismo interno indipendente di monitoraggio dei luoghi di privazione della libertà con funzioni di prevenzione di maltrattamenti o condizioni detentive non dignitose. Tre processi che hanno progressivamente portato alla definizione della figura del Garante Nazionale e della cornice normativa entro cui esercita la sua azione.

Istituito con un decreto legge alla fine del 2013, Il Garante Nazionale è diventato operativo solo a marzo del 2016, dopo la nomina del Collegio da parte del Presidente della Repubblica e la costituzione dell’Ufficio.

Attualmente è costituito dal Presidente Mauro Palma e da due componenti, Daniela de Robert e Emilia Rossi. Il collegio rimarrà in carica cinque anni, e i suoi componenti sono inamovibili e indipendenti.

Nella relazione sono state riscontrate le seguenti positività e delle criticità.

Riguardo al tema della libertà e penalità, la relazione ha annoverato tra le positività:

– che Il sistema minorile nel suo complesso, con uno sbilanciamento verso forme di probation, come l’istituto della messa alla prova sta dando importanti risultati;

– che l’accento sulla responsabilizzazione della persona detenuta richiamata con forza dagli Stati generali dell’esecuzione penale, pur con resistenze, si sta affermando contrastando la tendenza a una forzata infantilizzazione della persona ristretta;

– l’attenzione ai tanti minori che hanno un genitore in carcere e che spesso hanno lì il primo impatto con le istituzioni statali percepite come espropriatrici dei propri affetti;

– l’evoluzione del livello di professionalità degli operatori a tutti i livelli;

– la forte permeabilità del sistema nel suo complesso all’esterno, laddove il territorio si presenta ricco di attenzione e di proposta di opportunità, una caratteristica questa unica in Europa;

– la chiusura di tutti gli Ospedali psichiatrici giudiziari (OPG) e l’entrata in funzione delle Residenze per le misure di sicurezza per persone con disagio psichico (REMS).

Tra le criticità, sempre in tema di libertà e penalità, la relazione ha evidenziato che:

– pur in un contesto di generale contenimento della popolazione detenuta, ha rilevato una leggera tendenza a un aumento, non tanto degli ingressi, quanto della presenza, segnale questo di un rallentamento delle uscite, cioè delle misure alternative; inoltre la distribuzione della popolazione non è omogenea a causa anche della presenza di diversi ‘circuiti detentivi’ con situazioni talvolta di estremo sovraffollamento;

– alla grande attenzione ai numeri, seguita alla condanna dell’Italia da parte della Corte europea dei diritti dell’uomo, non corrisponde altrettanta attenzione alla qualità della vita detentiva, sottolineata invece dagli Stati generali dell’esecuzione penale: gli Istituti di pena sono ancora troppo chiusi, con poche attività e scarsi progetti di reinserimento;

– la presa in carico delle persone detenute con problemi psichici va a rilento: sono poche le ‘articolazioni per la tutela della salute mentale’ funzionanti a pieno titolo con grave disagio per i pazienti che spesso vengono semplicemente trasferiti da un Istituto all’altro; particolare allarme desta a questo proposito il numero dei suicidi e quello dei tentati suicidi di questo inizio d’anno, spesso connessi proprio al disagio mentale;

– il rischio che le REMS diventino luoghi di ricovero di persone con caratteristiche molto dissimili (da chi è stato dichiarato non imputabile a chi ha sviluppato il disagio mentale nel corso dell’esecuzione della sanzione penale a chi è in osservazione per comprendere il suo stato psichico) che potrebbe rendere le REMS troppo simili alla passata esperienza degli OPG;

– le cosiddette ‘aree riservate’ che costituiscono una realtà speciale e ancora più rigida all’interno del regime speciale del 41bis, aree che evidenziano profili di inaccettabilità delle condizioni di detenzione ed espongono il Paese a possibili censure da parte degli organismi esterni di controllo;

– la presenza delle ‘celle lisce’, cioè prive di arredo per non arrecare danno a se stessi e agli altri al di fuori dell’area sanitaria, facendo ricadere sul personale la responsabilità della cosiddetta ‘sorveglianza a vista’;

– la diffidenza verso le nuove tecnologie dell’informazione e della comunicazione che invece devono essere utilizzate al meglio per il mantenimento dei legami affettivi, ma anche per la loro essenzialità nel reinserimento lavorativo e sociale.

Relativamente al tematica migrazione e libertà, la relazione ha evidenziato che la fisionomia dei centri per migranti (hotspot) è di difficile definizione perché in questi giorni è in fase di mutamento in forza del decreto legge 17 febbraio 2017 n.13, ora in fase di conversione in legge.

La relazione ha evidenziato per questa tematica le seguenti positività:

– L’azione ampia e generosa del soccorso in mare, con 334 mila arrivi nel 2016 e un aumento del 18% rispetto all’anno precedente;

– la scelta dell’impostazione di convincimento e non di imposizione nelle operazioni di foto-segnalamento con l’uso di mediatori culturali;

– la notifica preventiva al Garante Nazionale da parte del Ministero dell’interno dei casi di rimpatrio forzato, in modo da consentire azioni di monitoraggio sui voli.

Tra le criticità, la relazione ha rilevato:

– Il prezzo delle vite perse, il dramma dei viaggi di chi arriva sulle nostre coste;

– il limbo giuridico degli hotspot, privi di una previsione normativa e dove i cittadini stranieri sostano in condizione di provazione della libertà senza alcun provvedimento giudiziario;

– il soggiorno prolungato negli hotspot che spesso riguarda proprio le persone più vulnerabili, come i minori non accompagnati che restano per periodi anche lunghi in attesa del reperimento di un Centro che li accolga;

– il mancato controllo su ciò che avviene dopo la consegna dei cittadini rimpatriati: il Garante Nazionale sta attivando delle procedure di passaggio di consegna con la rete degli NPM dei Paesi terzi.

Riguardo al tema sicurezza e libertà, la relazione ha evidenziato se seguenti positività:

– Complessiva tutela dei quattro diritti fondamentali che devono essere assicurati sin dall’inizio della privazione della libertà: accesso all’avvocato, accesso al medico, notifica a una parte terza (per esempio un parente) e informazione in una lingua comprensibile di tali diritti.

Riguardo alle criticità ha rilevato:

– Carenza di camere di sicurezza: delle 2143 della Polizia di Stato e dei Carabinieri, 749 sono parzialmente o totalmente inagibili. Le rimanenti 1395 sono ben al disotto della necessità, soprattutto in considerazione del fratto che nel 2016 le persone sottoposte a fermo o arresto sono state 29.121; il rischio – spesso riscontrato nelle visite – è il ritorno al fenomeno cosiddetto delle ‘porte girevoli’, cioè di persone tradotte in carcere per una notte, fino all’udienza del mattino successivo, con un’inutile ‘assaggio’ di carcere per le persone coinvolte e una ricaduta negativa sul sistema penitenziario.

Ora, l’insieme di raccomandazioni, e progressivamente di standard da rispettare contenute nelle relazioni andrà a costituire un complesso di indicazioni che, pur non avendo forza direttamente vincolante, costruirà un sistema di soft law che andrà ad affiancare all’interno dell’ordinamento il tradizionale hard law, sanando l’apparente dicotomia tra legge e giurisprudenza. Le raccomandazioni costituiscono quindi un terzo pilastro, più orientato verso un modello di diritto di tipo inclusivo e discorsivo, capace di regolare sistemi complessi e prevenire conflitti.

Le organizzazioni internazionali non governative del Consiglio d’Europa denunciano che il patto politico tra l’Unione europea e la Turchia sul destino dei rifugiati accolti in Grecia e Turchia è contrario al diritto internazionale e al rispetto della dignità umana

Strasburgo, 9 maggio 2016 – Sul patto tra l’Unione europea e la Turchia è stato reso pubblico un comunicato del 4 maggio 2016, rilasciato dalla Conferenza delle organizzazioni internazionali non governative – OING del Consiglio d’Europa, con cui è stato espresso la condivisibile indignazione di fronte al trattamento dei rifugiati accolti in Grecia e in Turchia.

La Conferenza delle OING ha affermato che il principio enunciato nell’accordo tra l’Unione europea e la Turchia del 18 marzo 2016, secondo cui per ciascun rifugiato siriano rinviato dalle isole greche verso la Turchia un altro rifugiato che soggiorni in Turchia sarà inviato verso un paese europeo, trasforma queste persone in mercanzia. Le organizzazioni internazionali non governative denunciano l’illegittimità della sottoscrizione di tale accordo, il cui statuto rimane controverso e discusso da parte degli esperti[1]. La sua sottoscrizione è sopraggiunta prima di ogni esame di fattibilità ed ha avuto come primo effetto immediato uno spostamento dei flussi migratori verso l’Italia, attraverso il mediterraneo.

La Conferenza delle OING del Consiglio d’Europa ha richiesto che ogni domanda d’asilo sia esaminata nel rispetto della Convenzione internazionale del 1951 riguardante lo status dei rifugiati e il suo Protocollo del 1967, nonché nel rispetto della Convenzione europea dei diritti dell’uomo. Ogni categorizzazione che permetta di favorire i cittadini di alcuni paesi rispetto ad altri è discriminatorio ai sensi dell’articolo 1 di tale Convenzione.

I diritti fondamentali delle persone vulnerabili

La Conferenza delle OING ha evidenziato che le condizioni degradanti e umilianti costatate nei campi che si trovano in Grecia e in Turchia mostrano che questi due paesi non sono in grado di assicurare condizioni che soddisfino I bisogni fondamentali dei rifugiati (necessità di protezione fisica, accesso alle cure e a un alloggio decente). Nessuna considerazione specifica è stata rivolta alle esperienze e alle diverse condizioni di migrazione tra donne e uomini vittime dei conflitti armati, nonostante le donne, le giovani e le bambine siano esposte a grave pericolo durante l’attraversamento delle frontiere. Amnesty International, nella raccolta delle testimonianze del 18 gennaio 2016 (Amnesty International, 18 gennaio 2016), ha evidenziato che lo sfruttamento sessuale delle donne e la tratta degli esseri umani inizia sulla strada dei Balcani e continua nei campi dei rifugiati nei paesi considerati “sicuri”. La Conferenza delle OING ha espresso un grande stupore riguardo al fatto che questi elementi fondamentali di protezione delle persone accolte non siano stati menzionati nell’Accordo tra Unione europea e Turchia. La Conferenza delle OING ha chiesto pertanto che le autorità conducano delle inchieste approfondite sui delitti che possono essersi verificati in tali campi.

La Conferenza delle OING ha denunciato inoltre che i luoghi di accoglienza non sono sufficientemente equipaggiati e adattati per garantire la protezione di alcuni spazi dedicati alle donne e alle giovani, che permettano di soddisfare i loro bisogni specifici. Le donne incinte non beneficiano in certi Stati membri di alcuna cura e non hanno alcun diritto. Il recepimento della Convenzione di Ginevra, della Convenzione europea dei diritti dell’uomo e di altri trattati nelle legislazioni nazionali è spesso a detrimento di queste donne.

I bambini rifugiati (i minori non accompagnati o separati dai loro genitori) devono essere presi in considerazione in modo specifico da parte della classe politica. Le politiche migratorie non dovrebbero in alcun caso favorire la separazione dei minori dalle loro famiglie, ma, al contrario, privilegiare i raggruppamenti familiari. La Conferenza delle OING ha chiesto a tutti i governi dell’Unione europea di fare tutti gli sforzi necessari per garantire delle condizioni di vita decenti nei campi in modo che non si trasformino in « cimiteri a cielo aperto », così come indicato da alcuni deputati francesi in occasione della loro visita nei campi di Atene (Le Monde, 23 aprile 2016).

Il diritto di asilo

La Conferenza delle OING ha chiesto che le condizioni di accesso alla procedura d’asilo devono rispettare le norme internazionali e le domande devono essere trattate in modo che siano giuridicamente impugnabili da parte degli interessati. Attualmente, il numero delle domande supera le capacità delle autorità amministrative, che non garantiscono decisioni affidabili. I pochissimi professionisti, inviati in Grecia dalle autorità nazionali per istruire i dossier di richiesta d’asilo, si ritrovano in una situazione che rischia di porli in conflitto con la legge internazionale. Conformemente alla risoluzione 2109 dell’Assemblea parlamentare del Consiglio d’Europa, la Conferenza delle OING ha sottolineato che “il rinvio dei rifugiati siriani in Turchia” in quanto “primo paese d’asilo” potrebbe essere “contrario al diritto dell’Unione europea e/o al diritto internazionale”. La Conferenza delle OING chiede al Governo greco e turco di applicare le considerazioni giuridiche formulate dall’UNHCR del 23 marzo 2016 sul ritorno dei richiedenti asilo e dei rifugiati in provenienza dalla Grecia e diretti verso la Turchia e di tener conto dell’interpretazione giuridica della nozione di “paese terzo sicuro” e di “primo paese d’accoglienza” nella procedura d’asilo[2].

La trasparenza e la non incriminazione

Secondo la Conferenza delle OING i Governi e i media hanno l’obbligo di agire contro il discorso dell’odio e la retorica disumanizzante che confonde i rifugiati con i terroristi. La Conferenza delle OING ha chiesto alle autorità di condurre azioni all’interno dei campi in tutta trasparenza, di dare accesso ai campi ai giornalisti e alle OING in modo che possano trasmettere informazioni affidabili e le più vicine alla realtà. Le OING devono essere autorizzate a condurre delle campagne d’informazione di massa per i rifugiati, apportare le cure, l’assistenza psicologica e sociale e l’aiuto giuridico, senza rischio di essere criminalizzati dagli Stati.

Gli impegni degli Stati membri del Consiglio secondo i trattati internazionali

La Conferenza delle OING del Consiglio d’Europa, forte delle azioni condotte dai suoi membri presso i rifugiati, ha ricordato agli Stati membri del Consiglio d’Europa i loro impegni assunti in forza dei trattati internazionali. Secondo la Conferenza delle OING, la classe politica internazionale ha il dovere di reagire contro i muri di odio che si erigono in Europa. La costruzione di muri fisici e simbolici accompagna l’adozione di politiche securitarie nazionali e internazionali, fatto che rinforza il sentimento d’insicurezza fittizio o reale all’interno della società. Gli Stati membri interessati non devono dimenticare che, tra le persone che cercano di entrare nell’Unione europea, vi sono persone che hanno bisogno di protezione internazionale. I controlli alle frontiere non devono violare i diritti di protezione garantiti dai trattati internazionali.

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[1] Maarten den Heijer, Thomas Spijkerboer (Universiteit van Amsterdam) (7 April 2016). Is the EU-Turkey refugee and migration deal a treaty? EU Law Analysis http://eulawanalysis.blogspot.fr/2016/04/is-eu-turkey-refugee-and-migration-deal.html?m=1 Marx R. (14 March 2016). Legal opinion on the admissibility under Union Law of the European Council’s plan to treat Turkey like a “safe third stathttp://www.asylumineurope.org/sites/default/files/resources/160315_legal_opinion_by_dr_marx_turkey_is_no_safe_third_state.pdf Anna Di Bartolomeo, Robert Schuman (April 2016). EU Migration Crisis Actions with a focus on the EU-Turkey Agreement, Issue 2016/04, Migration Policy Centre, www.migrationpolicycentre.eu Simon Cox (September, 2015). EU attempts to block migrants reaching its borders: do European human rights apply http://www.halsburyslawexchange.co.uk/curbing-migrant-traffic-by-blocking-eu-borders-do-european-human-rights-apply/ Özlem Gürakar Skribeland (2016). Seeking Asylum in Turkey. A critical review of Turkey’s asylum laws and practices. Norvegian Organisation for Asylum Seekers http://www.asylumineurope.org/sites/default/files/resources/noas-rapport-tyrkia-april-2016_0.pdf

[2] UN High Commissioner for Refugees [UNHCR], Legal considerations on the return of asylum-seekers and refugees from Greece to Turkey as part of the EU-Turkey Cooperation in Tackling the Migration Crisis under the safe third country and first country of asylum concept, 23 March 2016, available at: http://www.refworld.org/docid/56f3ee3f4.html ).